2018-06-06 허유진 인도네시아 자카르타무역관

- 인도네시아 정부는 현재 물류, 교통, 보건의료, 교육 인프라의 개선 및 구축에 집중 -

- 외국사업자로 PPP 참여 쉽지 않으나, 예산·기술력 확보 위해 점진적으로 사업 참여기회 개방 전망 -

□ 인도네시아 민관협력사업(PPP) 사업 개황

  ㅇ 2018년 3월 말, 인도네시아 국가개발기획부(BAPPENAS)는 2018년 인도네시아 민관협력사업(PPP, Public Private Partnership)계획을 공포함.

  ㅇ 조코위 정권 출범 이래 인프라 확충은 안정적인 경제 성장을 위한 주력 수단으로 인정받아 왔고, 정부는 인프라 프로젝트에 민간 업체를 제대로 참여시키는 것에 관심이 많음.

  ㅇ 예전에도 2005년 대통령령 67호가 발효되면서 과거 국영기업이 중심이 돼 참가했던 민관협력(PPP) 사업을 국제 경쟁 입찰 체제로 전환해 적극적인 외국인 투자 유치를 시도한 바 있으나, 조코위 정권 하 2015년 3월에 발효된 대통령령 38호는 PPP 사업에의 민간기업 참여를 더 공고히 했음.

  ㅇ 블룸버그에 따르면, 2016년부터 2020년까지 진행 중인 프로젝트에 대한 자금 조달규모는 총 1697억 달러이며, 정부 예산이 151억 달러, 국영기업(SOE) 예산이 448억 달러인데 반해 민간기업 조달 자금이 1098억 달러를 기록하며 전체 조달 자금의 64.7% 차지

□ 인도네시아에서 PPP는 어떻게 구성돼 있는가?

  ㅇ 민간기업이 인프라 비용 조달에 가장 큰 비중을 차지함에 따라 정부는 민관협력사업과 같은 정부 차원의 다양한 민간 참여 프로그램을 준비

  ㅇ 인도네시아 정부의 PPP 프로그램은 공항, 강과 바다의 항만, 도로 및 교각, 철도, 수처리 시설 및 관개시설, 식수, 폐수 처리, 고형 폐기물 처리, 정보통신기술, 전기, 석유 및 가스 분야 등 광범위한 분야를 포함하고 있음.

  ㅇ PPP 참여 주체에는 사업 참가 민간기업을 중심으로 금융기관, 다국적 개발은행, 스폰서, 관련 정부기관, 서비스를 제공받는 자, EPC 계약자, O&M 운영자 등이 있으며 이들 사이에서 다음과 같은 과정을 거쳐 프로젝트 자금을 융통하고 활용함. 

□ 정부 제안사업과 민간 제안사업 

  ㅇ 인도네시아의 PPP 사업은 크게 두 종류로 나뉘는데, 정부가 제안하는 정부 제안 사업(Solicited Proposal)과 민간영역에서 제안하는 민간 제안 사업(Unolicited Proposal)으로 나뉨.

  ㅇ 정부 제안 사업의 경우 계획-준비-처리 단계로 분류되며 18개월에서 36개월이 필요한데, 계획 단계에서 3~8개월이 소요되고, 준비 단계에서는 6~8개월, 그리고 처리 단계에서는 약 4~8개월이 소요

  ㅇ 정부 제안 PPP 사업의 단계에는 계획 단계-준비-처리 단계 등 3단계로 구성돼 있음.

  ㅇ 계획 단계

    - 정부는 프로젝트의 발굴 및 입안(project identification), 그리고 예비조사(preliminary study)를 시행하게 됨.

    - 이 과정에서 인도네시아 국가개발기획부(BAPPENAS)는 해당 PPP 사업이 기술 및 경제적으로 합리성이 있는지, 당위성이 충분히 있는지, 투자 자금을 충분히 조달할 수 있는지에 대한 부분을 집중적으로 분석 및 심사하게 됨.

    - 또한 이 사업이 합법적인지, 국가 개발정책 및 전략과도 부합하는지, 지역적으로 프로젝트가 진행되는 데에 문제가 없는지에 대해서 면밀하게 살펴보게 됨.

  ㅇ 준비 단계

    - 준비 단계에서는 계획된 PPP 사업에 대해 예비 타당성 조사를 실시하며, 정부 당국은 OBC(Outline Business Case) 및 FBC(Final Business Case)를 수행할 것임.

    - OBC에는 법적 및 조직적 평가, 기술 평가, 경제 및 상업적 평가, 환경 및 사회적 평가, 협업 형태 및 인프라 제공 구조 평가, 위험 관리 평가, 정부 지원 평가, 후속 처리 계획 평가 등이 구성됨.

    - FBC에는 최신 조건 및 사업 타당성 업데이트, 그리고 PPP 사업의 준비 정도를 기반으로 한 자료 조정의 과정이 있음.

    - PPP 준비단계에서 정부 계약기관(Government Contracting Agency, GCA)에서는 사회 및 환경 표준에 부합하는지, 공공의 수요와 사업을 통해 제공하고자 하는 바의 일치 등을 위해 공공 상담과 시장 조사를 수행하게 됨.

  ㅇ 처리 단계

    - 입찰 준비, 입찰참가자격 사전심사제, 제안서 요청, 입찰, PPP 협약서 서명 및 필요한 서류들이 제출되고 모든 조건을 충족해 협정 상태에 들어간 기간(financial close) 등이 포함됨.

    - 이 때 민간분야에서의 낙찰자를 선정하고, 프로젝트 운영 및 유지의 과정을 관리할 SPV(특별목적회사, Special Purpose Viechle)를 설립하게 됨.

    - 입찰참가자격 사전심사제에서는 입찰 참가자들의 사업 배경, 사업 역사 및 기업 역량을 평가하게 됨.

    - 입찰 참가자들이 선정되면 이 처리 단계에서 제출해야 할 모든 서류를 제출해야 함.

    - 낙찰자가 선정되고 나서 선정되지 못한 입찰 참가자들에게는 이 결과에 대해 이의신청을 할 수 있는 일정 시간을 부여

    - 반대의견이 없을 경우 낙찰자는 정부 계약 기관의 협약서에 서명을 하게 되며, 또한 인도네시아 인프라 보증기금(원어로 PT Penjaminan Infrastruktur Indonesia이며, 영어로는 IIFG, Indonesia Infrastructure Guarantee Fund)와도 계약서를 작성해 서명해야 함.

    - 이후, 협정 상태에 들어간 기간(financial close)은 12개월 이내까지 가능하나, 자금 확보에 실패했을 경우 그 기간을 연장할 수 있으나 최대 6개월까지만 연장하도록 함.

    - 차관의 경우 해당 자금이 PPP 사업 전체에 투입될 수 있거나 인프라 시공단계에 동 자금이 지출될 수 있을 때 financial close 이행 가능

  ㅇ 민간 제안사업의 참여 및 처리 과정은 정부 제안사업의 과정과 대부분 진행 과정이 유사함.

  ㅇ 그러나 차이점은 정부 제안 사업은 계획-준비-처리 단계로 이뤄진 반면 민간 제안 사업의 경우 사업 승인-경쟁입찰-PPP 협약서 서명 단계로 나눠진다는 점임.

  ㅇ 또한 정부 제안 사업 절차 전반은 인도네시아 국가개발기획부(BAPPENAS)가 관장하는 반면, 민간 제안 사업의 경우, 사업 승인과 경쟁입찰 단계는 중간에 GCA가 개입하지만 민간에서 주도적으로 준비하고, 처리 단계는 GCA에 의해 이행된다는 점이 정부 제안 사업과의 차이점이라 볼 수 있음. 

    - 승인 단계에는 프로젝트 발주자는 제안서와 사전 타당성 검토(Pre-FS) 서류를 GCA에 제출하며 GCA는 이를 평가하고 사전 타당성 검토 서류를 승인한 후 타당성 검토(FS)를 준비토록 하는 과정, 이후 사업 주체는 FS를 제출한 후, FS 평가 과정이 포함됨.

    - 경쟁입찰 단계에서는 사업 승인서 발급 및 입찰이 진행되며, PPP 협약서 서명 단계에서는 서명과 Financial Close가 이행되고, 이 과정이 종료되면 인프라 사업을 본격적으로 착수하게 됨.

□ PPP 참여 방식

  ㅇ 인도네시아 정부는 PPP 사업 참여 방식, 즉 수익과 관련해 공공서비스에 대한 수익자 부담금(user fee), 정부가 확정 수입을 지급하는 AP(Availability Payment), 기타 합법적인 지급 방식 등 총 3가지로 분류하고 있음.

  ㅇ 수익자 부담금의 경우 자본 비용, 운영 비용, 일정 기간 내의 수익 등을 포함하는 투자에 대한 수익율임. 보통은 공공사업으로 이익을 받은 자에게 그 수익의 정도에 따라 소요경비의 일부를 부담시키는 공과금임.

  ㅇ 병원 프로젝트와 같이 수익이 많이 나지 않는 사업에 대해 정부가 매년 지정된 금액을 프로젝트 참가자에 지급하는 방식이 AP(Availability Payment) 방식임.

  ㅇ 보통 AP 방식의 수익구조를 택하는 PPP의 경우 공공에 최소한의 재정적 부담을 지우면서 최대한 질이 높은 서비스를 제공하기 위함.  

□ 인도네시아 2018년 민관협력사업(PPP 2018) 개요

  ㅇ 인도네시아 국가개발기획부 장관은 각 정부 부처와 지역 정부가 제출한 신규 인프라 프로젝트 제안서를 대부분 승인했음.

  ㅇ 국가개발기획부는 2017년 준비 중인 21개의 프로젝트 중 6개의 프로젝트와 신규 PPP 제안서로 제시된 신규 사업 9개 중 8개가 합쳐져 총 14개가 2018년에도 검토 중인 프로젝트로 채택됐고 1개의 프로젝트는 프로젝트 제안 직전 단계에 있음.

  ㅇ 현재 2018년에는 12개의 프로젝트는 성공적으로 진행되고 있고 8개의 프로젝트는 이미 입찰이 진행됐음.

  ㅇ 2017년 21개의 준비 단계의 프로젝트들 중 1개는 PPP 계약이 체결됐으며, 14개는 결렬됐고, 6개의 프로젝트는 현재까지 계속 검토 중임.

  ㅇ 2017년부터 성공적으로 지속되는 2018년 프로젝트 및 결렬된 프로젝트 현황은 다음과 같음.

□ 2018년 제안 준비 완료 프로젝트 현황

□ 2018년 인도네시아 검토 중 프로젝트

  ㅇ 인도네시아 국가개발기획부는 PPP Book 2018을 통해 미래에 시행 계획 가능성이 높은 프로젝트 70개를 선정함.

    - 이 중에서 공항, 항만 프로젝트 등 교통 시설은 17개, 도로는 11개, 물공급 시설 7개, 하수처리시설 1개, 폐기물 처리 5개, 정보통신분야 1개, 전력발전소 2개, 에너지 보존 2개, 도시 시설 2개, 교육·조사·개발 9개, 스포츠시설 1개, 보건의료 11개, 석유·가스·신재생에너지 1개로 구성됨.

    - 정부는 이러한 인프라를 주력해 개발하려는데에 비해 예산이 부족하기 때문에 외국인 민간 사업자의 사업 참여 및 투자를 더 많이 유치할 예정임.

□ 시사점

  ㅇ 인도네시아 정부는 인프라 육성 개발을 매우 중요하게 생각하고 있으며, 특히 물류, 교통, 보건의료, 교육 인프라의 개선에 집중하고 있음.

  ㅇ 게다가 인구의 생산성을 높이기 위해 유휴 인력으로 분류된 수감자들도 산업단지 인프라와 연계해 교정기간 생산 활동을 할 수 있도록 하는 등 사회 재적응 훈련 및 국가 생산성 제고를 위해 다각도로 전략을 수립 

  ㅇ (전문가 코멘트) 윈프리드 위클라인(Winfried Wicklein) 아시아개발은행 지역 국장에 따르면 최근 수년간 인도네시아 정부는 합법적이고 체계적인 민관협력사업 시스템을 구축했음을 강조

    - 그는 프로젝트 준비 정도, 경쟁력, 공정하고 투명한 입찰 및 공공조달 과정 부분이 상당히 개선됐음. PPP 계약 사항 준수율도 제고됨에 따라 갈수록 민간 영역의 참여 기회 및 비중이 높아질 것으로 기대   

  ㅇ 현재 인도네시아 국가개발기획부(BAPPENAS)는 2015년부터 2019년까지의 정무계획을 다음과 같이 수립하고 있음.

  ㅇ 하기 단계 중 2018년의 정무 계획은 투자유치 및 인프라 개발 개선이며, 이에 따라 인프라 구축 민관협력사업은 더욱더 활기를 띌 것으로 전망함.

  ㅇ (전문가 코멘트) 한편, 해외건설협회 아시아인프라협력센터 이준 센터장은 인도네시아 정부가 PPP 사업에 대한 법적 근거 설정 및 지원 노력에도 불구하고 현재까지 인도네시아 PPP 사업은 대부분 국내기업이 수행하고 있다고 함.

  ㅇ 외국기업의 경우, 투자자금은 달러 등 경화로 조달되고 있지만 투자비용 회수는 대부분 현지화로 이루어져 환 리스크 등에 대한 부담감으로 사업 참여율이 저조한 편임을 언급

  ㅇ 아울러 외국기업들은 PPP 사업보다 전력요금을 환율과 연동시키는 계약조건이 가능한 민자 발전사업(IPP, Independent Power Producer)을 선호하고 있다고 함.

  ㅇ 게다가 프로젝트를 발주하는 정부 기관 및 민간 간에 오랜 세월 동안 구축된 네트워크 때문에 외국인으로서 인도네시아 민관협력사업에 참가하기는 아직까지는 어려운 상황이기도 함.

  ㅇ 그럼에도 정부는 예산 확보 및 기술 이전을 염두하며 외국 기업의 참가를 긍정적으로 생각하고 있음.

  ㅇ 외국기업이 PPP 사업 참여를 하기 위해서는 매년 정부에서 발표하는 PPP Book 의 프로젝트 내용 및 등록 절차, 관련 법규를 면밀히 파악해야 할 것

  ㅇ 또한 인도네시아 국가개발기획부(BAPPENAS)와 GCA(정부 계약 기관)과의 사전협의가 제대로 이뤄져야 할 것이며, 관련 기관 및 정책 그룹의 승인이 필요하고, 자금 조달을 위해서는 재무부 승인 등이 필요한 점을 숙지할 필요가 있음을 관련 전문가들은 언급하고 있음.

자료원: BAPPENAS, Bloomberg, PPP Book 2018, 데일리해외건설, 해외건설협회 아시아인프라센터, The Jakarta Post 등, KOTRA 자카르타 무역관 자료 종합

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